对完善当前社区矫正工作的几点思考

发布时间:2019-07-16 17:22:48 来源:和平律师网

对完善当前社区矫正工作的几点思考

近年来,全国各级人民法院提出了要紧密围绕社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,结合近年来宽严相济刑事政策的落实,都为社区矫正制度的发展和完善带来了历史性机遇。在此,笔者结合法院参与社会管理创新中,社会矫正工作的一些问题谈几点精浅看法。

一、社区矫正试点工作的现状

社区矫正作为一种在社区中对服刑人员执行刑罚的非监禁刑罚执行活动。符合国际社会行刑的历史发展渊源和当今的行刑潮流。目前在国际社会中得到了快速发展。在我国也进行了七年左右的试点工作。2003年7月。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》,确定北京、上海、天津、山东、江苏和浙江等六个省份作为首批试点地区。截止2008年底,试点工作已经在全国25个省(区、市)的147个地(市)、759个县(区、市)、6853个街道(乡镇)展开,分别占全国省、地市、县区和街道或乡镇建制的73.5%、44%、26.5%和15.8%。

从社区矫正的适用对象来看,实际上包括三大类服刑人员:第一类是罪行比较轻微、主观恶性较小、社会危害性不大的服刑人员,包括被判处管制、缓刑和剥夺政治权利的;第二类是罪行虽然比较严重,但是经过监管改造证明确有悔改表现。不致再危害社会的服刑人员,如被假释的;第三类是有特殊情况,暂于监外执行的服刑人员。

在司法实践中,司法行政机关主要是基层司法所,是对五类社区矫正对象开展矫正工作的执行主体,配合公安机关完成相应工作。从社区矫正的内容来看,主要是三个方面:一是监督管理;二是教育改造;三是帮助服务。监督管理主要是落实有关对非监禁服刑人员开展监管工作的规章:制定并落实统一的社区服刑人员报到、迁居、外出请销假、学习、会客等管理制度;成立由公安派出所、基层司法所、村(居)委会、服刑人员家属(近亲属)、社会志愿者等组成的监督考察社组,定期或不定期对社区服刑人员开展见面、走访、组织集体活动(文化活动或公益劳动)等活动,全力查找因各种原因而下落不明的社区服刑人员,防止漏管和脱逃,维护社区安全。

1997年,司法部预防犯罪研究所课题组在《关于在司法行政工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的报告》中,将社区矫正工作的成功经验归纳为:领导重视支持是试点工作顺利开展的保证;相关部门配合是试点工作有序开展的基础;加强制度建设是试点工作规范运行的关键;坚持矫正为本是试点工作取得实效的核心;人员经费落实是试点工作顺利发展的保障;搞好舆论宣传是试点工作取得理解支持的必然要求。

二、在社区矫正试点工作中存在的问题

(一)法律依据问题

社区矫正是一项严肃的刑事执法活动,必须有相应的立法规定以便遵照执行。无论是公安机关,还是司法行政机关。必须在开展社区矫正工作过程中,坚持法无明文规定不得为的原则。这是依法治国和依法行政的必然要求。然而,我国现行刑事法律和刑罚执行制度中。没有针对社区矫正工作的相关表述,有关社区矫正的性质、工作内容和运行程序无法律的明确界定。当前,社区矫正由于缺乏统一的法律制度引导和规制,弊端凸显,社区矫正试点面临着许多的法律障碍问题。如1997年《刑法》和1994年《监狱法》规定,被判处管制、缓刑、假释、监外执行和剥夺政治权利的服刑人员,由公安机关进行监督和考察。而实际上。对上述人员的监督考察工作,通常由基层司法行政机关(司法所)来承担。这就造成法律主体与工作主体的不一致;又如目前在中国境内,对于社区矫正工作的开展情况大致有三类。即第一批试点省份、第二批试点省份和尚未列人国家总体试点计划

对完善当前社区矫正工作的几点思考

。而根据本省实际私下进行社区矫正探索的省份。由于各地社区矫正试点工作开展很不平衡,启动的时间有早有晚,试点范围有大有小,规范程度有高有低,急需法律进行统一规范。

(二)执法主体问题

社区矫正工作法律主体与执行主体的不协调是基层社区矫正部门遇到的重要问题之一。社区矫正工作中,既有法律主体,又有工作主体的格局。容易造成理论概念和实际工作的混乱。按照《刑法》和《监狱法》的规定,满足社区矫正条件的服刑人员在社区矫正期间,其监督和考察任务由基层公安派出所负责。现实之中,由于基层公安派出所承担繁重的工作任务,也无暇顾及社区矫正人员,造成实际上,对上述人员的监督和考察,通常由基层司法行政机关(司法所)来承担。一方面,司法所不具有执法权,对于那些拒不服从管理。甚至公然对抗矫正的服刑人员,只能采取说服教育的方式;另一方面,司法所缺乏强制措施,遇到社区矫正人员引发的突发事件,无法在第一时间对现场形势进行控制。上述缺陷导致司法所对社区服刑人员的违法犯罪行为如果予以制止,不仅在法律上缺乏依据,在执行上也缺乏力度。无法有效预防社区服刑人员重新危害社会,这已经成为社区矫正工作健康发展的棘手问题之一。

(三)组织机构问题

社区矫正工作是一项专业性很强的工作。需要加强组织机构和管理体制建设为社区矫正提供良好的工作平台。目前。北京市、上海市司法局较早成立了专门的社区矫正工作办公室,江苏、浙江、黑龙江、湖北、吉林等五省的司法厅都成立了专门的社区矫正工作部门。重庆、四川省司法厅在基层处或安置帮教处增挂了社区矫正处的牌子,为指导管理社区矫正工作提供了更好的机构保障。除了上述省份外,其它省份司法厅大多没有专门的社区矫正工作部门,只是设置一个临时性的机构,开展社区矫正工作,临时性的社区矫正机构难以担负社区矫正的重要职责。省级司法行政部门有关社区矫正工作的组织机构尚是如此不健全,市、县级司法局社区矫正组织机构设置情况更是可想而知。

(四)队伍建设问题

司法实践中,基层司法所要负责法制宣传、人民调解、安置帮教和社区矫正等多项工作。长期以来。司法所人员缺口很大,工作人员都是超负荷工作。随着社区矫正试点工作的开展,基层司法所工作人员的数目和构成有所改变,但是与司法所负责社区矫正的具体日常管理工作的要求相比,还是不能满足需要。现今,基层司法所人员严重不足,大多数地方基层司法所通常只有2—3名在编人员,与司法部提出的每个司法所配置3—5名工作人员的要求相差甚远,有的地方司法所人员更低。江西省目前有1629个司法所,只有854个政法专项编,如果按照司法部提出的每个司法所配置3—5名工作人员的要求计算,全省缺编达3000余人。通常一名司法工作人员也要承担多项工作任务,成为“多面手”。各地为了能够保证社区矫正工作的开展,除司法行政机关内部调剂部分在编人员从事社区矫正工作外,还招募专职或兼职社会人员和志愿者,这些工作人员的业务能力和文化素质普遍较低,由于缺乏专业培训、业务素质参差不齐,又加上部分地区基层司法所基础设施陈旧,办公条件艰苦,激励措施不到位,社会人员和志愿者参与社区矫正工作的积极性不高,影响了社区矫正工作的开展。

(五)经费保障问题

由于社区矫正目前处于试点阶段,各地情况不统一,经济发展水平有别。领导重视程度高的省份,经济发展水平好的地方,在社区矫正经费保障方面做的较好,譬如江苏省将开展社区矫正工作所需经费列入年度财政预算;浙江省明确社区矫正对象每人每年2000元的经费标准。而经济发展水平相对较差的省份,在社区矫正经费保障方面很成问题,这在客观上严重影响社区矫正试点工作的深入开展。

三、解决社区矫正工作的热点难点问题的建议

(一)完善立法工作

首先,应作好刑法、刑事诉讼法、监狱法等法律的修订完善工作。在刑法中,将社区矫正规定为刑罚的执行方式之一,明确社区矫正工作对象为被判处管制、缓刑、剥夺政治权利和被裁定假释、监外执行的服刑人员。在刑法、刑事诉讼法中。增加规定司法行政机关为社区矫正工作的执法主体,公安机关配合司法行政机关承担必要工作。在监狱法中,明确规定社区矫正是与监禁矫正相对应的刑罚执行方式机关裁定假释和监外执行的服刑人员。同时,在刑法和监狱法中,分别规定被判处管制、缓刑、剥夺政治权利的服刑人员和被裁定假释、监外执行的服刑人员在社区矫正期间的法定义务等等。

其次,社区矫正工作是一项涉及面广。内容复杂的系统工程。需要由专门法律规范进行调整。全国人大应该根据现代社区矫正制度的基本要求和我国社区矫正的特点及试点改革成果,同时学习借鉴国外社区矫正立法的有益经验,制定一部专门的《社区矫正法》,对社区矫正的法律性质、适用对象和条件、对矫正对象的监督管理措施、矫正机关的组织机构和人员构成及选任、矫正机关及矫正对象的权利和义务、矫正工作的流程和程序以及社区矫正工作的执法监督、保障机制和法律等方面做出明确规定,为社区矫正工作健康顺利发展保驾护航。

(二)明确执法主体

在刑法、刑事诉讼法、监狱法和《社区矫正法》中明确规定,司法行政机关是社区矫正工作的执法主体。具体矫正工作由基层司法所负责

。并赋予基层司法所执行社区矫正工作的必要职权。司法行政机关比较适合作为社区矫正的执行主体:从合理配置行刑资源的角度看,社区矫正职能由司法行政机关承担可以使监禁矫正与社区矫正两种行刑方式相辅相成,增强刑罚效能,降低行刑成本。克服我国行刑权行使比较分散的弊端;从法律分工的角度来讲,由司法行政机关作为社区矫正执法的主体符合分工负责、相互制约的法制原则;从实际情况来看,我国的司法行政部门。长期负责监禁刑的执行,在教育改造罪犯中积累了丰富的经验,一完全有能力承担社区矫正职责。当然,我们在法律中.确认司法行政机关是社区矫正工作的执法主体的前提下,也要充分发挥其它相关国家机关(公安机关、人民法院、人民检察院、民政机关和劳动保障机关等)和社会团体、民间组织及社会志愿者的作用。

(三)健全组织机构

社区矫正工作具有新颖性、严肃性和复杂性的特点。要求常设专门机构承担社区矫正工作的组织和管理。首先,确立组织机构,完善管理体制和工作机制。从司法部到基层司法所都成立相应组织机构,负责全国的社区矫正工作的指导和管理。其次,建立情报信息及时通报制度。加大司法行政机关与地方民政、财政、医疗、社保和就业部门及基层社会团体和组织(居委会和村委会)的协调,争取它们的理解和支持.解决社区矫正工作中遇到的现实棘手问题(如社区矫正对象生活、就业和医疗困难)。也是不可忽视的环节。

(四)加强队伍建改

队伍建设是保证各项事业取得成功的关键。社区矫正工作的本质属性决定了它是一项严肃的执法活动。在队伍建设方面暴露出来的问题,必须采取以下步骤:一方面,增加司法所人员编制,充实工作人员,加强管理,提高人员素质。另一方面,规范社区矫正工作人员管理。社区矫正工作的特殊性,决定了矫正人员结构的复杂性。通常由专职司法行政人员、民间团体、基层组织和社会志愿者组成。著名的“上海模式” 在矫正队伍上通过政府选聘与社会招聘两种方式。社会招聘的工作人员按1:50的比例配置,政府选聘矫正工作者从公、检、法、司等相关部门抽调,招聘的人员大约12%左右的专业为社会工作与法律专业出来的。在工资待遇及养老保险、工伤保险、生育保险、医疗保险、失业保险以及住房公积金福利等方面保障到位。政府选聘的工作人员指导、帮助社会招聘的工作人员熟悉工作,并以每年2 5%的比例退出社区矫正工作。

(五)加大经费保障

社区矫正是监狱行刑实践的社会延伸,有利于降低国家监禁成本,发挥社会力量优势,提高矫正改造质量。其实质是刑罚成本投入去向的再分配。各级司法行政机关及财政部门的领导,应该转变观念,加大经费保障力度。

四、人民法院在社区矫正工作中的角色定位

2003年,在两高、两部在《关于开展社区矫正试点工作的通知》中规定,对人民法院从事社区矫正工作进行了职责明确。笔者认为,新时期法院应就缓管免人员的管理与社区矫正工作进行全面对接,全面体现到“参与”两字,体现到监督管理、教育改造和帮助服务上。

1、判决过程中的对接。一是法院在对拟适用缓刑的刑事被告人作出有关判决之前,以《社区矫正调查意见函》的形式,征求被告人户籍所在地街道、镇乡司法所的意见。二是各街道、镇乡司法所在收到《社区矫正调查意见函》几个工作日内,对被告人在社区综合表现进行全面调查、分析,对其是否适合进行社区矫正提出书面意见,及时将意见反馈到法院。三是法院对适用缓刑的刑事被告人,应进行相关内容的告知,明确其缓刑考验期内应遵守的法律、法规及有关规定,责令罪犯当场签订《接受社区矫正保证书》,并教育、督促其在法律文书生效之日起若干工作日内到所户籍所在地司法所报到,接受社区矫正。四是对于拟判缓刑的案件,法院应在开庭前三日内,将开庭时间、地点等内容通知司法行政机关或缓刑犯户籍所在地司法所,并派员到庭衔接。在法院开庭时,司法所应派员到庭参加旁听。法庭宣判后,司法所工作人员在法警监督配合下,与社区服刑人员开展谈话,了解社区服刑人员基本情况,开展社区矫正工作相关教育并做好笔录,督促社区服刑人员自判决生效若干工作日内持《刑事判决书》到户籍所在地司法所报到办理登记手续。在实施缓刑犯衔接过程中,法院有关部门应当给予协助,并提供方便。

2、矫正过程中对接。一是建立矫正对象重大情况报告、外出报告以及基层单位联系制度,形成良好信息回收和沟通渠道。二是定期组织一系列法制宣传知识讲座,提高矫正对象的守法意识。三是与当地基层组织或单位签订帮教协议,明确各主体间的权利义务。四是积极通过社区矫正机构定期对社区服刑人员进行回访帮教,对表现突出或较差的及时采取减刑、收监等奖惩措施。五是缓刑人员缓刑期限界满后,由法院根据基层组织对矫正对象的评价进行打分评优,对表现优秀的矫正对象给予通报表扬。

3、建立缓管免教育基金。为促使矫正工作取得实效,帮助他们改过自新,解决其实际困难,设立缓、管、免教育基金。基金来源主要有财政拨款、行政经费、干警捐款、矫正对象交纳的教育费用等几个部分。基金使用范围为:缓、管、免人员无法进行赔偿时,给受害者提供援助;资助家庭困难的缓、管、免人员;开展各式各样的教育讲座及公益活动;奖励表现优秀的缓、管、免人员;支持法院教育基地建设等等。

参考资料:

1、贾晓文:《当前社区矫正工作中的热点难点问题研究》载于《行政与法》,2008年第9期。

2、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》。

3、司法部预防犯罪研究所课题组:《关于在司法行政工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的报告》,载于《中国司法》,2007年第10期。

4、郭建安、郑霞泽:《社区矫正通论》,法律出版社,2004年版。

(作者单位:江西省井冈山市人民法院)

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